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解讀2015《深化農村改革綜合性實施方案》全文

2015-12-18 | 來源:    人看過
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     近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《深化農村改革綜合性實施方案》,并發出通知,要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。  在
      近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《深化農村改革綜合性實施方案》,并發出通知,要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。
  在國新辦新聞發布會上,中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文表示,農村改革是全面深化改革中的重頭戲,其涉及的利益關系更加復雜、目標更加多元、影響因素更加多樣,必須樹立系統性思維,做好整體謀劃和頂層設計
  在國務院新聞辦公室11月4日舉辦的新聞發布會上,中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文、副主任韓俊就黨的十八屆五中全會關于深化農村改革的精神進行了介紹,重點就《深化農村改革綜合性實施方案》涉及的農村集體產權改革、城鄉一體化體制機制、農業支持保護制度等3大重點領域進行了解讀。
  明晰農村集體產權歸屬
  “我國農村經濟的主體是農村集體經濟,全國45%至46%的國土面積屬于農村集體所有,包括了耕地、林地、草原和未利用土地。因此,農村集體產權制度改革對整個農村經濟體制具有基礎性意義。”陳錫文表示,改革開放以來,農村集體資產總量有很大的增長,但產權歸屬不清、權責不明、保護不嚴、流轉不暢的問題也日益突出,在很多地區,集體經濟缺乏發展活力,集體資產保值增值困難,集體經濟組織與農民的利益聯結不夠緊密。目前,農村集體產權制度改革要按照不同的資產類型來推進。
  第一類是農村集體經濟的主體部分即耕地。根據第二次土地詳查結果,現有耕地是20.2億畝。當前,我國農村有2.3億戶農民承包了集體土地。為落實“三權分置”的原則,中央提出對農戶的承包經營權進行確權登記。目前,土地確權登記整省試點已擴大到12個省,全國2215個縣市區都安排了試點,已完成確權面積2.6億畝以上。通過確權登記頒證把農民的土地承包經營權長期穩定下來,明確了其用益物權性質,保障了農民的財產權利。
  第二類是農村非資源性的經營性資產,包括了過去的鄉鎮企業和現在的物業經濟、物流經濟等,據統計,這部分資產數量達幾萬億元。過去在一些地方,這部分資產沒被管好,利益也沒有讓農民共享。今后要通過股份合作制的改革,把集體的經營性資產通過一定的形式,確權到每個農戶身上。農民對其經營管理有知情權和監督權,每一個擁有股份的集體組織成員都有分紅的權利。第三類是農村非經營性的集體資產,主要包括幼兒園、小學、衛生所等。
  韓俊認為,推進農村集體產權制度改革,就要穩妥推進農村土地制度改革、對農村集體經營性資產實行確權到戶的股份合作制改革,探索有利于提高公共服務能力的非經營性資產集體統一運營管理有效機制,以保護農民集體經濟組織成員權利為核心,以明晰農村集體產權歸屬、賦予農民更多財產權利為重點,確保集體經濟發展成果惠及本集體所有成員。
  糧價應貼近市場且兼顧農民收益
  “糧食價格的形成應當貼近市場,同時要兼顧農民的合法收益。這是今后中國糧食價格形成機制的一個很重要的原則。”陳錫文介紹,今年玉米臨儲價格每斤比去年平均降低了0.12元。在沒有實行臨儲價的地區,玉米價格也在下跌。但應該看到,國內玉米臨儲價格和市場價格均仍然高于國際市場價格。這幾年,我國不斷提高臨儲價格和最低收購價,與國際市場糧價走向出現了相反的狀況。從這個角度來看,降低玉米臨儲價格考慮到了當前糧食產量、進口量、庫存量“三量齊增”的復雜情況,同時也不能讓種糧農民太吃虧。
  陳錫文表示:“下一步,要繼續推進價格形成機制改革,原則是使得價格和補貼分開。現行的最低收購價和臨儲價格,一定程度上是把價格和補貼合在一起。今后要把價格和補貼分開,價格主要由市場形成,農民按市場價賣糧,經營主體按市場價收糧,這樣糧食市場才會活躍。當市價過低時,政府要采取適當的政策措施直接補貼農民,但要和價格分開。”
  我國主要農產品價格高于國際市場的一大原因是農業競爭力不強。每戶農民種地規模往往不到10畝,這決定了我國農業的基礎競爭力不夠。對比一些國家的農戶一般幾千畝甚至幾萬畝地的經營規模,我國農業還沒有顯現很明顯的規模效應。陳錫文說,新型經營體系的建立會對提高農業競爭力起到很大作用。未來農業效益的提高,既要重視土地流轉的形式,也要重視土地入股和土地托管的方式。既要重視提供農產品的經營主體,也要重視提供服務的經營主體。
  城鄉一體化重在健全公共服務
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  城鄉發展一體化體制機制是深化農村改革的重點領域之一。近年來,國家采取了一系列強農惠農政策,作為公共資源最核心部分的公共財政,其覆蓋農村的范圍不斷擴大,逐步從純公共產品向準公共產品延伸,已基本改變了“農民的事農民自己辦”的格局,農村社會事業和公共服務供給機制發生了重大變化,國家與農民的分配關系實現了由少取、不取到多予的歷史性重大轉折。
  韓俊表示,當前經濟持續下行的壓力加大,無論國家財政多么困難,今后對“三農”的支持力度不會減弱,投入不會減少。同時,財政支農的方式也需要進行創新,要更好發揮財政的杠桿作用,撬動更多的金融資本、社會資金投向“三農”領域。他建議,可以通過“以獎代補”“先建后補”、財政貼息、政府與社會資本合作、政府購買服務等多種方式來撬動更多資金參與農村基礎設施建設、現代農業開發、農村人居環境整治等領域。據統計,今年前三季度,“三農”領域投資增長26%以上,尤其是農村新產業、新業態的投資增長更快。
  “城鄉一體化的核心問題是推進農民工的市民化進程,有兩個重要問題要解決。”韓俊說,一是隨遷子女教育問題。轉移人口的子女要讀高中,現在還很難做到同城待遇,這方面國家在持續加大改革力度,很多省都出臺了政策,要創造條件,讓越來越多的農業轉移人口的隨遷子女能夠在城里參加中考、高考。二是保障性住房。今后的方向是要保障農村轉移人口在住房保障方面也獲得同等待遇。
  韓俊認為,要推進以人為核心的新型城鎮化。深化戶籍制度改革,促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶,并與城鎮居民有同等權利和義務。實施居住證制度,努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋。“雖然這要有一個過程,但政策的目標是非常清楚的。”
  2015《深化農村改革綜合性實施方案》全文
  農村改革是全面深化改革的重要內容。根據黨中央、國務院的決策部署,農村各項改革正在扎實開展,一些重要改革事項試點工作正在有序推進。當前,我國經濟發展進入新常態,新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化持續推進,農村經濟社會深刻變革,農村改革涉及的利益關系更加復雜、目標更加多元、影響因素更加多樣、任務也更加艱巨。農村改革綜合性強,靠單兵突進難以奏效,必須樹立系統性思維,做好整體謀劃和頂層設計,找準牽一發而動全身的鼻子和主要矛盾,進一步提高農村改革決策的科學性。要從總體上把握好農村改革的方向,提出深化農村改革總的目標、大的原則、基本任務、重要路徑,從全局上更好地指導和協調農村各項改革,加強各項改革之間的銜接配套,最大限度釋放改革的綜合效應。
  根據中央統一部署,從提高農村改革的系統性、整體性、協同性出發,特制定深化農村改革綜合性實施方案。
  一、總體要求
  (一)指導思想。全面貫徹黨的十
  八大和十八屆二中、三中、四中全會精神,以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神,認真落實黨中央、國務院的決策部署,主動適應經濟發展新常態,緊緊圍繞全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局,不斷鞏固和完善中國特色社會主義農村基本經濟制度,加快農業發展方式轉變,健全保障國家糧食安全、促進農業可持續發展和農民持續增收的體制機制,著力破除城鄉二元結構的體制障礙,為加快推進中國特色農業農村現代化提供制度保障,為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實基礎。
  (二)目標任務。到2020年,農村
  各類所有制經濟尤其是農村集體資產所有權、農戶土地承包經營權和農民財產權的保護制度更加完善,新型農業經營體系、農業支持保護體系、農業社會化服務體系、農業科技創新體系、適合農業農村特點的農村金融體系更加健全,城鄉經濟社會發展一體化體制機制基本建立,農村社會治理體系和農村基層組織制度更加完善,農民民主權利得到更好保障,農業農村法律法規進一步完善并加強,農村基層法治水平進一步提高,農業現代化水平和農民生活水平進一步提升,農村經濟社會發展更具活力。
  (三)基本原則
  1.堅持農村多種所有制經濟共同發展。在堅持土地公有制性質基礎上,加強對農村各種所有制經濟組織和農民家庭合法財產權益的保護,賦予農村各種所有制經濟組織同等的市場主體地位,保證其依法公平參與市場競爭、同等受到法律保護,促進農村集體經濟、農戶家庭經濟、農民合作經濟、各種私人和股份制經濟、供銷合作社經濟以及國有農場林場等國有經濟共同發展。
  2.堅持和完善農村基本經營制度。把握好土地集體所有制和家庭承包經營的關系,現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變,落實集體所有權,穩定農戶承包權,放活土地經營權,實行“三權分置”。堅持家庭經營在農業中的基礎性地位,創新農業經營組織方式,推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展。
  3.堅持社會主義市場經濟改革方向。調整不適應農村社會生產力發展要求的生產關系,健全符合社會主義市場經濟要求的農村經濟體制,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,加強國家對農業的支持保護,促進農業盡快轉到數量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農業技術創新、注重可持續的集約發展上來。
  4.堅持保障農民權益。把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益作為深化農村改革的出發點和落腳點,切實保障農民合法經濟利益,尊重農民民主權利。
  5.堅持統籌兼顧。統籌考慮農業和農村發展,統籌考慮城鄉改革發展,統籌考慮公平和效率。
  6.堅持循序漸進、試點先行。發揮好基層和群眾首創精神,在把握方向、堅守底線前提下,鼓勵積極探索、大膽創新,允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排。認真組織好農村改革試點工作,及時總結可復制、可推廣的經驗。對突破現行法律法規的重大改革,要按程序報批,取得授權,在一定范圍內開展試點。
  7.堅持黨對“三農”工作的領導。必須始終把加強黨對“三農”工作的領導作為推進農村改革發展的政治保證,提高依法做好“三農”工作的能力和水平。在中央的統一領導下,積極穩妥深化農村各項改革。
  二、關鍵領域和重大舉措
  全面深化農村改革涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明和基層黨建等領域,涉及農村多種所有制經濟主體。當前和今后一個時期,深化農村改革要聚焦農村集體產權制度、農業經營制度、農業支持保護制度、城鄉發展一體化體制機制和農村社會治理制度等5大領域。對這5大領域改革的核心問題,要明確大的方向、主要內容和重大方針對策,進一步理清改革思路。
  (一)深化農村集體產權制度改革
  以土地集體所有為基礎的農村集體所有制,是社會主義公有制的重要形式,是實現農民共同富裕的制度保障。在土地集體所有基礎上建立的農村集體經濟組織制度,與村民自治組織制度相交織,構成了我國農村治理的基本框架,為中國特色農業農村現代化提供了基本的制度支撐。建立健全符合社會主義市場經濟體制要求和社會主義初級階段實際的農村集體產權制度,必須以保護農民集體經濟組織成員權利為核心,以明晰農村集體產權歸屬、賦予農民更多財產權利為重點,探索社會主義市場經濟條件下農村集體所有制經濟的有效組織形式和經營方式,確保集體經濟發展成果惠及本集體所有成員,進一步發揮集體經濟優越性,進一步調動集體經濟組織成員積極性。
  1.深化農村土地制度改革。堅守土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損“三條底線”,防止犯顛覆性錯誤。深化農村土地制度改革的基本方向是:落實集體所有權,穩定農戶承包權,放活土地經營權。落實集體所有權,就是落實 “農民集體所有的不動產和動產,屬于本集體成員集體所有”的法律規定,明確界定農民的集體成員權,明晰集體土地產權歸屬,實現集體產權主體清晰。穩定農戶承包權,就是要依法公正地將集體土地的承包經營權落實到本集體組織的每個農戶。放活土地經營權,就是允許承包農戶將土地經營權依法自愿配置給有經營意愿和經營能力的主體,發展多種形式的適度規模經營。
  一是開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。及時總結經驗、不斷完善,形成可復制、可推廣的改革成果。農村土地征收制度改革的基本思路是:縮小土地征收范圍,規范土地征收程序,完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制,建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,合理提高個人收益。集體經營性建設用地制度改革的基本思路是:允許土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的存量農村集體建設用地,與國有建設用地享有同等權利,在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下,可以出讓、租賃、入股,完善入市交易規則、服務監管制度和土地增值收益的合理分配機制。宅基地制度改革的基本思路是:在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎上,改革完善農村宅基地制度,探索農民住房保障新機制,對農民住房財產權作出明確界定,探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制,探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。
  二是深化農村土地承包經營制度改革。抓緊修改有關法律,落實中央關于穩定農村土地承包關系并保持長久不變的重大決策,適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內容提出具體方案。在基本完成農村集體土地所有權確權登記頒證的基礎上,按照不動產統一登記原則,加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記頒證工作。明確和提升農村土地承包經營權確權登記頒證的法律效力,擴大整省推進試點范圍,總體上要確地到戶,從嚴掌握確權確股不確地的范圍。出臺農村承包土地經營權抵押、擔保試點指導意見。在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點。制定出臺完善草原承包經營制度的文件,規范草原承包行為和管理方式,充分調動廣大牧民保護和建設草原的積極性。引導農村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘使用權有序流轉。
  三是健全耕地保護和補償制度。嚴格實施土地利用總體規劃,加強耕地保護,全面開展永久基本農田劃定工作,實行特殊保護。完善土地復墾制度,盤活土地存量,建立土地復墾激勵約束機制,落實生產建設毀損耕地的復墾責任。加大中低產田改造力度,以增加高產穩產基本農田、改善農業生產條件和生態環境為目標,完善農村土地整治辦法。依法加強耕地占補平衡規范管理,強化耕地占補平衡的法定責任,完善占補平衡補充耕地質量評價體系,確保補充耕地數量到位、質量到位。完善耕地和基本農田保護補償機制。采取更有力的措施,加強對耕地占補平衡的監管,堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱田現象,杜絕違規占用林地、濕地補充耕地。進一步落實耕地保護政府領導干部離任審計制度。按照有關法律法規,完善和拓展城鄉建設用地增減掛鉤、“地票”等試點,推動利用城鄉建設用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。
  2.分類推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革。在確認農村集體經濟組織成員身份、全面核實農村集體資產基礎上,對土地等資源性資產,重點是抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作;對非經營性資產,重點是探索有利于提高公共服務能力的集體統一運營管理有效機制;對經營性資產,重點是將資產折股量化到本集體經濟組織成員,賦予農民對集體資產更多權能,發展多種形式的股份合作。健全農村集體“三資”管理監督和收益分配制度。明確集體經濟組織市場主體地位。建立符合實際需求的農村產權流轉交易市場,保障農村產權依法自愿公開公正有序交易。現階段農村集體產權制度改革嚴格限定在本集體經濟組織內部進行,切實防止集體經濟組織內部少數人侵占、支配集體資產,防止外部資本侵吞、控制集體資產。
  3.深化林業和水利改革。實行最嚴格的林地用途管制制度。以放活經營權、落實處置權、保障收益權為重點,深化配套改革,完善集體林權制度。實行森林分類經營管理,完善林木采伐權,管好公益林、放活商品林,調動林農和社會力量發展林業的積極性。穩步推進國有林場和國有林區改革。研究提出加強天然林資源保護的指導意見,有序停止天然林商業性采伐。開展小型水利工程管理體制改革,明確工程所有權和使用權,落實管護主體,促進水利工程良性運行。

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